Het onderzoek bestond uit vijftien diepgravende casestudies bij tekort- en overschotgemeenten. Daarbij zijn ook gemeenten opgenomen die van een tekort naar een overschot zijn gegaan en andersom. In iedere gemeente pasten we een systeemanalyse toe, waarbij we informatie verzamelden en analyseerden over alle mogelijke factoren: politieke en lokale context; organisatie; beleid; uitvoering; sturing op de uitgaven.

Dit hebben we gedaan door documenten te bestuderen, gegevens uit de Divosa Benchmark te gebruiken en door een serie groepsgesprekken en interviews te houden. In deze groepsgesprekken en interviews hebben we gesproken met de relevante betrokkenen binnen de geselecteerde gemeenten, van de uitvoerders tot de wethouder die verantwoordelijk is voor Werk en Inkomen. Zo hebben we een goed en volledig beeld van beleid en uitvoering van de Participatiewet in de vijftien gemeenten gekregen.

Per gemeente gingen we op zoek naar de belangrijkste factoren voor het optreden van een meerjarig tekort of overschot. Ook hebben we gekeken naar overkoepelende factoren door een systematische kwalitatieve vergelijkende analyse uit op alle gemeenten uit te voeren.

Verklaren beleid en uitvoering de meerjarige tekorten en overschotten?
Voor (slechts) iets meer dan de helft van de gemeenten kan hun tekort of overschot redelijk tot goed verklaard worden op basis van beleid en uitvoering. Voor de andere gemeenten kunnen we het tekort of overschot beperkt of nauwelijks verklaren. Dit betekent dat er ook andere factoren in het spel moeten zijn die het tekort of overschot veroorzaken, bijvoorbeeld dat de verdeling onvoldoende tegemoet komt aan de specifieke situatie van de betreffende gemeente, of de beperkingen van elk mogelijk verdeelmodel dat een zeer complexe werkelijkheid probeert te vangen.

Bevorderende factoren
We hebben voor de afzonderlijke condities bekeken waarop gemeenten met een tekort zich meer of minder onderscheiden van gemeenten met een overschot. Er zijn verschillende condities waarop dat het geval is en die dus een verband lijken te houden met het financieel resultaat:

• Het doel / de visie van de gemeente en de mate waarin deze in lijn is met de prikkel vanuit de gebundelde uitkering.
• De mate waarin de tekorten (en overschotten) een rol spelen in de organisatie, dus hoe goed deze ‘doorwerken’ en door kunnen werken.
• Stabiliteit van beleid en organisatie en daarmee samenhangend politieke aandacht voor het tekort of overschot.
• De verdeling van de personele capaciteit over verschillende activiteiten (“strategieën”) om tot een zo klein mogelijk aantal inwoners in de bijstand te krijgen / houden.
• ‘Kennis van de klant’ / informatiegedreven beleid, als voorwaarde voor gerichte inzet van re-integratie.
• Een efficiënt werkproces.
• Samenwerking met externe partijen zoals werkgevers, ontwikkelbedrijven, etc.

In die zin lijken er dus zeker elementen te zijn die behulpzaam kunnen zijn, ‘knoppen’ waaraan gemeenten kunnen draaien. Dit zijn bevorderende factoren: hoe meer er sprake van is, hoe groter de kans op een overschot. Samenhang is daarbij het sleutelwoord. Er is niet één weg naar Rome, één recept voor een overschot: gemeenten met een verklaarbaar overschot hebben verschillende culturen en geven hun afdeling Werk en Inkomen op verschillende manieren vorm.

De prikkel werkt niet altijd zoals beoogd
We zien verder in de onderzochte gemeenten verschillende mechanismen die ervoor zorgen dat de prikkel die vanuit de gebundelde uitkering uit zou moeten gaan niet het beoogde effect heeft:

• In sommige gemeenten wordt de prikkel van een tekort of overschot op de gebundelde uitkering niet of beperkt gevoeld in de gemeentefinanciën.
• Sommige gemeenten ervaren de prikkel van de gebundelde uitkering niet als een kans om het bijstandsvolume en de bijstandsprijs te beïnvloeden.
• Als de prikkel wel doorwerkt op de organisatie, dan zijn de inzichten over hoe daar uiting aan te geven (welke keuzes werken niet) beperkt.
• De afgelopen jaren zit een steeds groter deel van de inwoners in de bijstand daar al lang in. Voor hen is het veel moeilijker om naar werk uit te stromen. De beïnvloedbaarheid van het bestand door gemeenten is dus afgenomen.

Prikkelwerking Participatiewet en lokale beleidsdoelen
De focus van dit onderzoek en de gekozen condities liggen primair op de financiële resultaten en het budget voor de Participatiewet (de gebundelde uitkering). De financiële prikkel die uitgaat van de gebundelde uitkering is om de bijstandslasten zo laag mogelijk te krijgen. Gemeenten kunnen daar invulling aan geven door bijvoorbeeld de uitstroom naar werk te bevorderen, de instroom te beperken en sancties op te leggen. In dit onderzoek zijn we een aantal spanningsvelden tegengekomen tussen het instrument gebundelde uitkering en de bredere context. De keuzes die gemeenten maken om hun bijstandsuitgaven zo laag mogelijk te maken, kunnen daarbij op gespannen voet staan met de bredere beleidsdoelen van gemeenten in de Participatiewet en het sociaal domein.